Одной из основных задач регулирования ГЧП в туризме - это создание адекватной нормативно - правовой базы.

По мнению специалистов Организации Объединенных Наций, приоритет здесь должен быть сделан на гибкость нормативно - правового регулирования. Государственно-частное партнерство невозможно без создания организационно - правового механизма согласования интересов и обеспечения взаимодействия государства и частного сектора в рамках реализации общественно значимых проектов в сфере туризма. Создание данного механизма предполагает формирование не только эффективной национальной, но и международной правовой основы государственно-частного партнерства в сфере туризма.

К международным организациям, разрабатывающим стандарты ГЧП в туризме, относятся Организация Объединенных Наций (ООН) и еще ряд специализированных учреждений.

Одним из основных шагов, направленных на развитие государственно-частного партнерства в туризме является декларация «Использование туризма для достижения целей развития тысячелетия», принятая ассамблеей ООН в сентябре 2005 года. Основной смысл этой декларации заключается в том, что устойчивое развитие туризма должно стать механизмом искоренения нищеты.

Также ООН разработало «Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства». В нем указывается, что страны, принимающие участие в государственно-частном партнерстве проходят ряд определенных этапов.

Выделяют три основных этапа развития данного партнерства:

• 1. Первый этап включает в себя: принятие политического решения, проверка соответствия действующему законодательству, формирование портфеля проектов, разработка базовых концепций;
• 2. Второй этап включает в себя: проведение реформы законодательства, создание специализированных структур, уточнение правовой нормы, стимулирование развития рынка, привлечение новых источников финансирования;
• 3. Третий этап включает в себя: создание полной, комплексной системы, устранение юридических барьеров, формирование гарантийного портфеля проектов, использование источников финансирования, создание инвестиционного рынка для объектов.

Данный документ направлен, прежде всего, на создание положительных внутригосударственных условий развития ГЧП в сфере туризма.

Самой значимой по влиянию на развитие туризма в мире оказывает Всемирная туристская организация (ЮНВТО). Ее деятельность охватывает все аспекты международного туризма. В соответствии с уставом данной организации, члены ЮНВТО делятся на три категории:

• 1. Действительные члены (данный статус доступен для всех суверенных государств);
• 2. Ассоциированные члены (предоставляется всем территориям, не имеющим внешнеполитической самостоятельности);
• 3. Присоединившиеся члены (широкий спектр частных организаций и компаний, работающих в туристской сфере или смежной с туризмом отраслью).

По существу, структура ЮНВТО представляет собой модель партнерства между государством и бизнесом в сфере туризма.

В настоящее время ЮНВТО занимается реализацией проектов, направленных на расширение партнерства между государством и частным сектором, а также на устойчивое партнерство между различными туристскими организациями.

ЮНВТО устанавливает международные стандарты и отчетности в туризме. В 1993 году ООН были приняты рекомендации по созданию единого языка туристской статистики, что позволило туристским центрам сравнивать достижения своих конкурентов. Всемирная туристская организация также предоставляет самые достоверные по статистике в туризме, ее признают наиболее полным и надежным источником предоставления статистики и прогнозов в мире.

Нормативно - правовые акты, принятые ЮНВТО, являются одной из важнейших основ ГЧП в туризме. В частности «Хартию туризма» от 22 сентября 1985 года. В соответствии с данным документом, государствам следует расширять сотрудничество в сфере туризма, защищать в интересах настоящего и будущего поколения туристскую среду и т.д.

В статье VIII «Хартии туризма» указывается, что работники в области туризма и поставщики услуг могут внести значительный вклад в развитие туризма. Они должны соблюдать правила записанные в хартии и полностью выполнять принятые на себя обязательства в рамках их профессиональной деятельности.

Одним из важнейших инструментов регулирования ГЧП в туризме, является «Глобальный этический кодекс туризма». Кодекс принят в октябре 11999 года в Чили. В нем рассматриваются такие вопросы, как обязательства акционеров в развитии туристской сферы, права работников и предпринимателей в туризме. Глобальный этический кодекс туризма провозгласил 10 принципов - статей. Одними из главных статей осуществления ГЧП в туристской сфере являются статья № 6 «Обязанности участников туристского процесса», статья № 9 «Права работников и предпринимателей туристской индустрии» и статья № 10 «Реализация принципов глобального этического кодекса туризма».

В Осакской декларации Тысячелетия, принятой 1 октября 2001 года, отмечается, что туризм превратился в один из ведущих секторов экономики. Декларация призывает к сохранению природного и культурного наследия на основе туризма. Декларация отмечает, что туризм является прочным фундаментом для разрешения различных проблем, таких как экологические проблемы, проблема создания рабочих мест и проблемы экономического роста.

В настоящее время данная декларация определяет основные направления развития государственно-частного партнёрства в туризме.

Все государства привлекали частных лиц к сотрудничеству для решения общественно-значимых задач с давних времен, передавая им часть своих исключительных прав за определенную плату и на выгодных условиях. Именно поэтому, данный инструмент имеет достаточно долгий генезис исторического развития.

1. с IV века до н. эры и до 1980 г. продолжалось зарождение ГЧП в сфере туризма. В IV веке до н.э., в Римской империи и Древнем Риме, в управление частникам передавались почтовые станции, порты, рынки. Это способствовало развитию инфраструктуры отдельных регионов и привлечению туристов. В Германии для привлечения туристов, начиная с 1930-х годов, местные и региональные органы власти создали, с участием частных перевозчиков, различные тематические маршруты. Первый — 1935 г. «Немецкая винная дорога». Далее: в 1950 г.- «Романтическая алея», 1952 г. «Высокогорная Шварцвальдская дорога», 1954 г. «Дорога замков», и т.д. Во Франции взаимодействие государства и частного сектора начинается в XVI – XVIII вв. Проводилось строительство каналов и мостов, с последующей компенсацией расходов, за счет муниципального финансирования (в этот момент формируется и понятие концессия). В России, с середины XIX века и до революции 1917 г., активно использовались концессионные соглашения, для привлечения иностранных и отечественных инвесторов. Однако после революции эта практика была прекращена.

2. 1980-2000гг. начинается формирование критериев государственной поддержки проектов ГЧП в туризме. Первый системный опыт ГЧП, в этой сфере, выделен в 1980-х г. в Великобритании, как следствие, принята Концепция управления государством — «Инициатива частного финансирования» (Private Finance Initiative).Суть ее состояла в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов. До конца 90-х оформились критерии государственной поддержки проектов ГЧП и ее нормативно-правовые основы (в т.ч. издан сборник по стандартизации контрактов PFI).ГЧП рассматривался как институт под названием Public Private Partnership (PPP).Так, характеристика исторических особенностей формирования ГЧП, на этом этапе, представлена на рис. 1.

Разработано на основе

Рис. 1 Характеристика исторических особенностей формирования ГЧП.

С этого момента частный бизнес, фактически, получил возможность самостоятельно осуществлять строительство государственных объектов. Проводилось оно за счет собственных средств. Компенсация расходов проходила за счет поступающих доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета (во многих случаях использования частной финансовой инициативы, инвестор привлекался к дальнейшей эксплуатации объекта и организации его деятельности).Однако государственная компенсация производилась только после завершения строительства объекта и его полного оснащения .

В этот период был реализован первый проект по развитию делового и познавательного туризма Бирмингема, на его территории располагались знаменитые архитектурные памятники. Это были: Бирмингемский англиканский кафедральный собор, Бирмингемский католический кафедральный собор, центр католической епархии Бирмингема, музей города Бирмингема, картинная галерея Бирмингема.

Как следствие, на основе контрактов PFI, предполагающих четко оговоренные технические и экологические параметры и требования безопасности, а также последующее обслуживание объектов в течение 28 лет были построены объекты инженерной инфраструктуры: автострадыМ40 (Оксфорд-Бирмингем-Лондон), М5 (Бирмингем–юго-запад Англии), М42 (Ист-Мидлендс), объездное кольцо А4040 и т.д.

В результате проекта, также, были привлечены инвестиции в размере 10 млн. долларов. Они вложены в центр метропольного Уэст-Мидленс, в рамках строительства Бирмингемского ботанического сада, оранжереей, крупных спортивных и спортивно-зрелищных объектов, школ ювелирного искусства и т.д. Бирмингем получил статус «сити».

Значительное влияние на формирование критериев государственных проектов ГЧП в сфере туризма, оказала практика США, хотя в последствии она не получила достаточного распространения. Первый проект по развитию туризма был инициирован в 1990-х. г.,в рамках развития винного туризма Долины Напа и Долины Сонома.

В результате, сформировались два крупнейших центра виноделия, где были применены различные инструменты ГЧП (лизинг, льготное кредитование, маркетинг). При этом государством достаточно широко использовался льготный налоговый режим. Были понижены ставки налога на доходы объектов частного бизнеса, велось государственное финансирование проектов по развитию инженерной инфраструктуры. С 1996 годамногие субъекты туристского бизнеса Долины Напа привлекали лоббистов для продвижения своих бизнес — интересов в конгрессе штата Калифорния.

Поэтому, с 90-х г. в США был легализован лоббизм, как способ ГЧП. Так, Закон «О раскрытии лоббистской деятельности» провозгласил необходимость открытости усилий, предпринимаемых платными лоббистами, при оказании влияния на действия должностных лиц законодательной или исполнительной ветвей федеральной власти.

Позднее Законы о лоббировании, как методе взаимодействия государства и бизнеса, были приняты в США, Канаде, Австралии, Бразилии, Германии. Кроме того, именно в США, термин PFI трансформировался в публично-частное партнерство или public-private partnership (РРР).РРР — взаимовыгодное соглашение между публичной и частной сторонами. Создаются они для оказания определенных услуг или выполнения намеченных работ, и заключаются с целью привлечения инвестиций. Исходя из сущности понятия, очевидно, предполагалось, что РРР может реализовываться для решения широкого диапазона задач, при содействии различных законодательных структур.

3.2000-2005 гг. – популяризация опыта ГЧП в сфере туризма (рис. 2). После удачного применения ГЧП в рамках проекта по развитию делового и познавательного туризма Бирмингема, данная практика распространилась на страны Европы. Сущность ГЧП стала трактоваться по-разному. Выделились такие его ответвления, как: «частно–общественное партнёрство», «частно-государственная кооперация», «муниципально-частное партнёрство», «общественно-частное партнёрство» и т.д.

Так, в 2002 г. в Германии основана специальная группа по ГЧП, при Министерстве Финансов (PPP Task Forceat the NRW Finance Ministry). К концу2002 г. подобные группы были основаны при Министерствах финансов: Австралии, Португалии, Франции. В их рамках, также инициированы различные проекты по развитию туризма. С 2004-2005 годов началась массовая популяризация ГЧП в туризме, в странах Евросоюза и мирового содружества.

В 2008 г. вышло индикативное заявление Еврокомиссии «О применении права ЕС в отношении проведения конкурсов и организации концессий в рамках институализированных государственно – частных партнерств». Единое нормативно-правовое регулирование ГЧП находится в процессе разработки.

В России законодательное определение государственно-частного партнерства появилось в 2005 г. в разделах Гражданского кодекса, определяющих типы собственности, а также в положениях Конституции Российской Федерации о признании и защите форм собственности.

Рис. 2. Популяризация практики ГЧП в туризме (разработано автором)

Однако, практика ГЧП активно начала внедряться в туристическую сферу только с 2006 г. До этого разрабатывались исключительно внебюджетные межведомственные инновационные программы «Биотехнология для медицины и сельского хозяйства» (на основе соглашения 2001 г., подписанного министерствами промышленности, науки и техники, государственного здравоохранения, сельского хозяйства и образования РФ) .Сегодня в стране активизировался процесс создания нормативно-правовой базы, регулирующей взаимоотношения государства и бизнеса, в рамках разнообразных механизмов ГЧП.

Специфика исторического генезиса ГЧП не позволила сформироваться, как в отечественной, так и в зарубежной практиках, единой трактовки сущности данного понятия (как экономической категории).

Ситуация осложняется и отсутствием его трактовки в законодательстве Российской Федерации. Так, основные подходы к сущностной трактовке ГЧП, существующие в научной литературе, выделены нами в табл. 1.

Таблица 1 — Анализ подходы к сущностной трактовке ГЧП

Таким образом, сущность ГЧП, как экономической категории, рассматривается в трех ракурсах:

• форма финансовой государственной поддержки социально-значимой предпринимательской деятельности;
• форма государственной инвестиционной политики;
• контрактная, или на основе соглашения, форма привлечения бизнеса к выполнению социально значимых задач.

В научной литературе выделяется ряд признаков ГЧП :

• двухстороннее партнерство со стороны государства (в лице федеральных или региональных органов власти) и частного бизнеса;
• четкая фиксация основных положений партнерства в официальных документах, имеющих юридическую силу (в договорах, контрактах и т.д.);
• равноправный взаимовыгодный характер партнерства, обеспечивающий достижение основных целей его непосредственных субъектов;
• наличие общности целей государства и частого бизнеса, в комплексе с четко определенным государственным интересом;
• распределение финансовых и других рисков и расходов между сторонами партнерства;
• обоюдное участие сторон партнерства в распределении полученных результатов;
• обоюдные вклады государства и частого бизнеса, как сторон партнерства, в достижение общих целей.

Кроме того, Холодная Н.Д. указывает, что ключевым признаком ГЧП, отличающим его от других форм взаимодействия государства и бизнеса (например, от аренды, или поддержки бизнеса в условиях кризиса), является его долгосрочный характер .

Таким образом следует заметить, что именно «контрактная форма привлечения бизнеса» не является необходимым требованием ГЧП, например, существует и его долевая форма. Кроме того, финансовая или инвестиционная поддержка бизнеса, также, не может рассматриваться, как сущность ГЧП. Так, инвестиционная деятельность ориентирована на получение прибыли, в то время как для государства, при реализации государственно-частного партнерства,нужен его социально-экономический эффект – сама прибыль. Взаимодействие же государства и бизнеса, должно быть долгосрочным, взаимовыгодным и порядок слов в термине не указывает на приоритет именно государственных интересов.

Кроме того, на практике, при ГЧП происходит передача части государственных задач частному бизнесу, предусматривая равные возможности в распределения прав, выгод и рисков.

Поэтому с нашей точки зрения, под сущностью ГЧП, как бизнеса, предусматривается равное распределение прав, рисков и выгод, в отношении социально значимых или имеющих высокую государственную значимость проектов.

Таким образом, в общем смысле — это форма долгосрочного и взаимовыгодного взаимодействия государства и бизнеса по использованию различных видов создаваемого или модернизируемого, в результате такого партнерства, имущества, а также работы, услуги, находящиеся в сфере социальной значимости интересов. Следует заметить, что если объектом такого сотрудничества являться и третья сторона:

• некоммерческие организации, преследующие цель решения экономических, этнических, культурных и других проблем гражданского общества — его можно квалифицировать как публично-частное партнерство (где государство и некоммерческие организации выступают как публичные институты);
• органы местного самоуправления, преследующие цель решения вопросов местного значения муниципального образования — его можно квалифицировать как муниципально-частное партнерство.
  При этом ни муниципально-частное партнерство, ни публично-частное партнерство, закономерно не будут являться синонимами ГЧП.

В связи с выделенными положениями, ГЧП в сфере туризма может рассматриваться как двухстороннее долгосрочное сотрудничество между государством и субъектами бизнеса в сфере туризма и рекреации, в рамках проектов (имеющих государственное и общественное значение), создающихся с помощью использования механизмов экономики и права.

Власова Т.И.
Материалы международной научно-практической конференции
"Роль туризма в модернизации экономики российских регионов"
Петрозаводск-Кондопога, 8-10 июня 2010 г. - С.49-52.

В статье анализируются возможности государственно-частного партнерства в развитии туризма и приводится опыт Санкт-Петербурга в реализации совместных туристских проектов.

Современные экономические условия требуют от государства и бизнеса активизировать деятельность, направленную на повышение эффективности функционирования экономики. Одним из главных направлений в этой связи становится государственно-частное партнерство.

Государственно-частное партнерство можно определить как правовой механизм согласования интересов и обеспечения взаимодействия государства и бизнеса. При этом его необходимо рассматривать как систему эффективного взаимодействия между органами государственного управления разных уровней и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ социально-экономического развития территорий, направленных на улучшение качества жизни и на достижение целей государственного управления, как совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.

С экономической точки зрения государственно-частное партнерство интересно органам власти как механизм, посредством которого возможна реализация не только приоритетных инвестиционных проектов, но и развитие инфраструктуры, а также совершенствование социальной сферы региона.

В настоящее время в России существует целый ряд объективных предпосылок для формирования эффективных форм государственно-частного партнерства позволяющих привлечь частные инвестиции в экономику страны (региона, города), реализовать социально-значимых проекты, обеспечить эффективность ис-пользования имущества, находящегося в собственности государства:

Переориентация выездных туристских потоков на внутренние в условиях кризиса;
- создание новых особых экономических туристско-рекреационных зон и комплексов, реконструкция существующей рекреационной инфраструктуры на уроне требований мировых стандартов;
- создание системы научного и кадрового сопровождения развития индустрии туризма России;
- создание системы малого и среднего бизнеса, обеспечивающего всестороннее развитие индустрии туризма;
- осознание необходимости развития туризма и отдыха органами законодательной и исполнительной власти всех уровней.

Этому в определенной степени способствует и нормативно-правовая деятельность государства, хотя и она в первую очередь требует серьезного совершенствования:

- ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (дополнение от июля 2006 г. о создании зон туристско-рекреационного типа);
- ФЗ «О местном самоуправлении» (дополнение от декабря 2008 г., разрешающее планирование и расходование средств местных бюджетов на рекреационную и туристскую деятельность);
- ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (от 24 июля 2007 г).

В туристической сфере реализуются проекты на основе государственно-частного партнерства, как правило, трех видов: комплексные (создание особых экономических зон туристско-рекреационного типа, федеральные либо региональные целевые программы), целевые (по отдельным направлениям или задачам развития туротрасли) и обеспечивающие (опосредованно влияющие на туризм – например, по развитию транспортной инфраструктуры).

При этом основными формами государственно-частного партнерства в сфере экономики и государственного управления, как правило, являются: государственные контракты, арендные отношения, финансовая аренда (лизинг), государственно-частные предприятия, соглашения о разделе продукции и концессионные соглашения.

Наиболее ярким и показательным примером комплексных проектов с использованием государственно-частного партнерства в туризме является создание особых экономических зон туристско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ). Государственно-частное партнерство в рамках данных проектов заключается в совместном вложении средств бюджета и частных инвестиций в развитие той или иной территории в интересах развития туристской отрасли региона. Как известно, в феврале 2007 г. постановлениями Правительства РФ создано семь туристско-рекреационных зон (Республика Алтай, Республика Бурятия, Калининградская и Иркутская области, Краснодарский, Алтайский и Ставропольский края). В 2008 г. было начато проектирование и строительство первых объектов инфраструктуры. Однако, в связи с экономическим кризисом из семи ТР ОЭЗ активное развитие продолжается только в трех – «Бирюзовая Катунь» в Алтайском крае, «Алтайская долина» в Республике Алтай и «Байкальская гавань» в Бурятии.

Рассматривая государственно-частное партнерство применительно к реализации федеральных и региональных целевых программ, следует отметить, что в настоящее время в субъектах РФ реализуются 65 региональных целевых программ развития туризма, финансирование которых составляет по предварительным оценкам около 37 млрд. руб. Из них из внебюджетных источников около 32 млрд. руб., что составляет почти 85% от общей суммы.

Активно развивается государственно-частное партнерство в сфере развития туристской инфраструктуры, когда государство через федеральные целевые программы финансирует развитие инженерной инфраструктуры, а бизнес инвестирует в строительство гостиниц, подъемников и т.п.

Если говорить о реализации целевых и обеспечивающих проектов в сфере туризма на основе государственно-частного партнерства, то весьма показательным может быть, как представляется, пример Санкт-Петербурга – одного из ведущих экономических и туристских центров страны.

В настоящее время на основе государственно-частного партнерства в Санкт-Петербурге реализуется целый ряд крупных инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение для города:

Строительство первой очереди скоростной платной автомобильной дороги Москва-Санкт-Петербург.
- Строительство автодороги «Западный скоростной диаметр».
- Модернизация аэропорта «Пулково» и строительство третьего современного пассажирского терминала.
- Строительство на Васильевском острове морского пассажирского порта, способного принимать крупнотоннажные круизные и паромные суда, и намыв территории под застройку недвижимостью по проекту «Морской фасад».
- Создание нового вида скоростного пассажирского транспорта «Надземный экспресс».
- Строительство Орловского туннеля.
- Создание особой экономической зоны технико-внедренческого типа и др.

Указанные стратегические проекты имеют определяющее значение для развития туристской отрасли Санкт-Петербурга. Их реализация позволит в перспективе существенно увеличить потоки зарубежных и отечественных туристов, прибывающих в Санкт-Петербург автомобильным, авиационным и морским транспортом, улучшить туристско-экскурсионное обслуживание гостей нашего города.

Создание особой экономической зоны технико-внедренческого типа в Санкт-Петербурге, кроме того, послужит, как представляется, мощным стимулом для дальнейшего развития конгрессно-выставочного туризма в городе.

Государственно-частное партнерство является ключевым механизмом в решении такой стратегической задачи для Санкт-Петербурга как привлечение инвестиций в строительство гостиниц всех классов: от пяти звезд до экономичных мини-отелей, как в историческом центре города, так и в пригородах.

На наш взгляд, весьма привлекательным представляется применение механизма государственно-частного партнерства также по отношению к реконструкции памятников истории и архитектуры, как основных элементов туристской привлекательности города.

Реализуются в Санкт-Петербурге и, если можно так выразиться, «чисто туристические проекты» на основе государственно-частного партнерства.

Прежде всего, это проект «Городской водный туристско-экскурсионный автобус», который функционирует уже с 2004 г. Для его реализации было создано некоммерческое партнерство с идентичным названием, в состав которого вошли «Городской туристско-информационный центр» и шесть ведущих прогулочно-экскурсионных судоходных компаний города. Маршруты следования экскурсионных судов разработаны таким образом, что позволяют увидеть с воды все красивейшие архитектурные ансамбли города, сделать остановки и посадку-высадку туристов у наиболее популярных объектов туристского интереса. Ежегодно этот проект обслуживает до 100 тыс. пассажиров.

При этом, основными направлениями дальнейшего сотрудничества со стороны властных структур являются:

Развитие нормативно-правового поля (проект Закона СПб «О водном транспорте в Санкт-Петербурге»);
- обеспечение безопасного судоходства и развитие причальных комплексов для внутригородского водного транспорта (ГУ «Управление водного транспорта Санкт-Петербурга»);

Со стороны бизнеса:

Развитие флота прогулочно-экскурсионных судов (строительство, модернизация);
- развитие причальных комплексов (строительство, модернизация);
- создание новых водных экскурсионных и прогулочных маршрутов;
- расширение и улучшение качества предлагаемых услуг.

Еще один пример реализации принципов государственно-частного партнерства в туристической отрасли города – действующий проект «Городской экскурсионный автобус «Сити тур». Обзорные автобусные экскурсии по центральным районам города в соответствии с проектом организованы на шести двухэтажных автобусах марки «Вольво», три из которых оборудованы открытыми площадками на втором этаже. Все автобусы оснащены многоканальным лингафонным оборудованием, обеспечивающим перевод экскурсионного сопровождения на восемь иностранных языков.

Важным перспективным направлением реализации государственно-частного партнерства в Санкт-Петербурге является развитие яхтенно-катерного туризма.

Взаимодействие государства, бизнеса, общественных структур в этом случае должно проявляться в самых разных областях:

Частная инициатива должна обеспечить формирование флота парусных, моторных и парусно-моторных яхт;
- государственные структуры совместно с бизнесом должны обеспечить создание и функционирование береговой и портовой яхтенной инфраструктуры (строительство марин), навигационного оборудования фарватеров и внутренних водных путей;
- государство призвано реализовать нормативно-правовое обеспечение яхтенно-катерного туризма;
- государственные структуры совместно с бизнес-сообществом, опираясь на общественную инициативу должны обеспечить подготовку квалифицированных яхтенных судоводителей и судоводителей маломерных судов;
- непосредственно бизнес-структуры организуют чартер (аренду) яхт;
- органы государственной власти совместно с бизнес-сообществом, с привлечением широкой общественности должны обеспечить популяризацию яхтинга среди населения, особенно молодежи (через проведение регат, фестивалей, выставок, интернет, специализированные журналы).

Анализ мирового опыта реализации государственно-частного партнерства показывает, что наибольшего распространения оно достигло в странах с развитой рыночной экономикой. Существует корреляция между уровнем социально-экономического развития страны и приоритетными отраслями для применения в них проектов государственно-частного партнерства. Так, например, в странах «Большой семерки» больше внимания уделяется социальной сфере (здравоохранение, образование, инфраструктура туризма), а в развивающихся странах – транспортной инфраструктуре.

С точки зрения экономической выгодности следует отметить, что проекты государственно-частного партнерства более чем на 30% чаще оказываются в рамках заявленных объемов финансирования, чем традиционные проекты. Среднее увеличение стоимости выполнения контракта ГЧП составляет 4,3%, для традиционного контракта – 18%.

А если говорить о временных параметрах, то разница между традиционными проектами и проектами государственно-частного партнерства еще очевиднее. Средние временные задержки составляют:

На проектной стадии для проектов ГЧП – 14,8%, для традиционных проектов – 18,1%;
- на стадии выполнения для проектов ГЧП – 2,6%, для традиционных проектов – 19,4%;
- на строительной стадии для проектов ГЧП – 2,6%, для традиционных проектов – 25,9%.

Безусловно, современные реалии, в которых оказалась мировая экономика, экономика страны и регионов накладывают определенные ограничения на реализацию крупных инвестиционных проектов. Это, однако, не означает свертывания строительства, а лишь отодвигает сроки их реализации. В государственно-частном партнерстве существуют определенные преимущества, которые необходимо использовать, в том числе с целью преодоления кризисных явлений и в условиях сокращения инвестиций в экономику и инфраструктуру.

Таким образом, взаимодействие государства и бизнеса в государственно-частном партнерстве может стать одним из перспективных направлений по интенсификации развития индустрии туризма и гостеприимства в современных условиях. Это возможно на основе дальнейшего совершенствования законодательства, сохранения диалога между органами власти и деловыми кругами, творческой и продуктивной работы всех нас в этой сфере.

Vlasova T.I. Public-private partnerships - once the main dynamic development tourism and hospitality

The article analyzes the possibility of public-private partnershi p in tourism development and provides the experience of St. Pe ters-burg in the implementation of joint tourism projects.

Сфера туризма - это сложная социально-экономическая система, для управления которой необходим определенный организационноэкономический механизм с использованием моделей государственного и рыночного управления, или их сочетание. К таким механизмам на современном этапе относится государственно-частное партнерство (ГЧП). Количество государств, в где в разных и сочетаниях формах развивается партнерское сотрудничество государства и частного сектора, постоянно возрастает. Во многих государствах Европы, Азии, Латинской Америки в последнее время был реализован ряд мероприятий, основной задачей которых была поддержка механизмов государственно-частного партнерства. Вызвано это было увеличением требований, предъявляемых к общественным услугам и инфраструктуре, их обеспечивающие, - с одной стороны, и ограничение доступных средств (ограниченностью бюджетов)- с другой . Прежде чем рассматривать государственно-частное партнерство (ГЧП) в туризме, необходимо определиться с дефиницией этого термина и предпосылками его возникновения.

Исторические предпосылки возникновения ГЧП. Первые предпосылки возникновения такого явления, как ГЧП возникли в Древнем Иране (VI в. до н.э.) и Древней Греции (IV в. до н.э.), где был распространен механизм откупа, служащий прообразом концессии и выражавшемся в специальном договоре государства с предпринимателем. Основной принцип этого механизма выражался в назначении откупщиков, собиравших за определенную сумму вознаграждения или процент от этого откупа дань в том случае, когда государство не справлялось с обязанностями по сбору налогов. Как экономическая форма отношений государства и предпринимательства концессия применялась в разные исторические периоды и считается, что именно в эпоху Древнего Рима возникла концессия в форме договора на передачу в управление частным лицам принадлежащих государству объектов инфраструктуры за определенную плату. В Древнем Риме самоуправляющиеся общины практиковали заключение концессий на объекты транспортной инфраструктуры (порты, почтовые станции), объекты торговли и сферы услуг. Однако, интерес к концессионным отношениям со стороны бизнеса и предпринимательства преобладал постепенно и до периода буржуазных революций различий в деятельности государства в области удовлетворении общественных интересов и пополнения казны не было. Имущество и право пользования, которые могли быть объектами концессионных отношений, в тот период рассматривались не как достояние общественности, а как частная собственность.

С завершением буржуазных революций, в некоторых странах Европы на государственном уровне стали приниматься решения по развитию жизненно необходимых для населения предприятий, вне зависимости от того будет ли прибыль от их деятельности. Следовательно, в этот период закладывается основа концессионных отношений, в частности в инфраструктурной сфере. На данном этапе развития механизма концессий, в его основе лежит принцип передачи публичным партнером (государством) концессионеру (предпринимателю) права эксплуатации объекта в обмен на концессионную плату (вознаграждение) .

Международный валютный фонд определяет понятия ГЧП как соглашения, при которых частная сторона создает инфраструктурные объекты и предоставляет услуги, традиционно предоставляемые государством. Другими словами, частный бизнес финансирует и осуществляет работ (оказывает услуги), неся большую часть рисков в рамках проекта. Как правило, государственно-частные партнерства направлены на создание и осуществление социально-экономических инфраструктурных проектов, но на практике данные механизмы применяются в основном при строительстве больниц, школ, тюрем, дорожной и транспортной инфраструктур, транспортных систем, воднокоммунальных и водоочистных сооружений, а также для эффективного управления ими [там же].

В Европейском Союзе в «Зеленой книге о ГЧП и законодательстве Сообщества по государственным контрактам и концессиям» ГЧП определено как формы сотрудничества между государственными властями и бизнес-сообществом, целью которого является обеспечение финансирования, строительства, реконструкции, управления и содержания инфраструктурных объектов или предоставление услуг .

В России существует собственное официальное определение понятия государственно-частное партнерство, которое закреплено законом. В 2015 году вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 №24-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - закон о ГЧП). В данном законе дается следующее определение понятия

ГЧП: юридически оформленное на определенный срок (как правило на долгосрочный период) и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера (государство) с одной стороны и частного партнера (бизнес) с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенного в соответствии с настоящим федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества :

• создать условия, стимулирующие привлечение хоз. субъектов к участию в проектах ГЧП;
• сформировать систему эффективного государственного и муниципального управления в сфере ГЧП;
• сформировать систему прогнозирования и планирования развития обществ, инфраструктуры (в т. ч. с применением механизмов ГЧП), интегрированную в общую систему стратегии, планирования на федеральных, региональных и муниципальных уровнях;
• расширить возможный перечень источников финансирования проектов ГЧП с учетом специфики инфраструктурных отраслей;
• повысить качество проработки, обоснования, оценки и реализации проектов ГЧП;
• стимулировать расширения перечня инфраструктурных отраслей и сфер прим, механизмов ГЧП в тех отраслях нар. хоз-ва, в которых наблюдается низкий уровень обеспеченности объектами обществ. инфраструктуры и качества их эксплуатации;
• создать правовые и организационные условия для эффективного использования механизмов ГЧП.

Основной целью участия государства в проектах ГЧП является развитие общественной инфраструктуры, повышение эффективности ее эксплуатации, обеспечение экономического роста, улучшение качества услуг, посредством привлечения внебюджетного финансирования.

Данная цель была отражена в Модельном законе РФ «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», разработанном экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы и одобренном в 2012 г.

Для обеспечения участия публично-правовых образований в проектах ГЧП, существует ряд принципов, которые указаны в выше названном законе, к ним относятся :

• законность;
• эффективность использования бюджетных средств, государственного и муниципального имущества, экономического градостроительного регулирования;
• приоритетность исполнения обязательств, принимаемых публично правовыми образованиями в рамках соглашений ГЧП;
• отсутствие дискриминации среди участников конкурса на право заключения соглашений о ГЧП (российских и иностранных физических и юридических лиц);
• соблюдение прав и законных интересов участников соглашений о ГЧП;
• добросовестное и взаимовыгодное сотрудничество сторон в рамках соглашений о ГЧП;

В Федеральном законе от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» приводятся следующие принципы]:

• открытость и доступность информации о государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (далее - МЧП), за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;
• обеспечение конкуренции;
• отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
• добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
• справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
• свобода заключения соглашения.

На основе вышеизложенного, сформулируем базовые принципы

• принцип законности реализации проектов ГЧП;
• принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым стоимость и срок реконструкции (создания) объекта инфраструктуры за счет бюджетных средств (посредством размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд) превышающие стоимость и срок реконструкции (создания) объекта инфраструктуры с применением механизмов ГЧП;
• принцип экономической эффективности, предполагающее превышение расходов, связанных с реализацией проекта ГЧП, над затратами, связанными с подготовкой к реализации такого объекта;
• принцип приоритетности исполнения обязательств, принимаемых публично-правовыми образованиями при заключении соглашений ГЧП;
• принцип эффективности использования государственного и муниципального имущества;
• принцип соблюдения прав и законных интересов участников соглашений о ГЧП;
• принцип добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон в рамках соглашений о ГЧП;
• принцип справедливого разделения рисков между государством и бизнесом при реализации проектов ГЧП;
• принцип соблюдения конкуренции при планировании реализации проектов ГЧП;
• принцип доступности для населения услуг, оказываемых в ходе реализации проектов ГЧП;
• принцип отсутствия дискриминации среди участников конкурса на право заключения соглашений о ГЧП;
• принцип информационный открытости сферы ГЧП;
• принцип сочетания преимуществ и возможностей государственного и частного партнеров при реализации проекта ГЧП;
• принцип вариативности форм ГЧП.

Рассмотрев основные принципы государственно-частного партнерства, перейдем к исследованию основных форм ГЧП.

Государственно-частное партнерство соответствует множеству договорно-правовых форм, имеющих различные наименования и используемых в широком спектре отраслей и инвестиционных сделок. В

Российской Федерации существуют следующие договорно-правовые формы ГЧП, с помощью которых возможна реализация инфраструктурных проектов :

• 1) нормативно-закрепленные формы ГЧП:
  • концессионное соглашение - в соответствии с ФЗ от 21.07.2005 №115 «О концессионных соглашениях».

Концессия предусматривает предоставление государством права частному партнеру на протяжении определенного времени выполнять обусловленные договором функции и наделяет его соответствующими полномочиями для обеспечения эффективного функционирования объекта концессии; концессия всегда предусматривает возвращение предмета договора публичному партнеру, а право собственности на произведенную продукцию остается за частным партнером;

• соглашение о ГЧП (МЧП) - в соответствии с законами субъектов России об участии в государственно-частном партнерстве;
• 2) нормативно-закрепленные формы договоров, обладающие признаками ГЧП:
  • контракт жизненного цикла (КЖЦ) в рамках законодательства о контрактной системе (ФЗ от 05.04.2013 №44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», постановлением Правительства РФ №1087 «О случаях заключения КЖЦ»). Контракт жизненного цикла определяется как контрактная форма ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями.
  • арендные договоры с инвестиционными и (или) льготными условиями реализации проектов на основе долгосрочных договоров аренды имущества, в которых капитальные вложения осуществляются за счет средств частного инвестора;
• 3) договоры (соглашения), обладающие признаками ГЧП, при условии, что на стороне публичного партнера выступают государственные предприятия, компании или организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в совокупности составляет более 50%, т.е. договоры, заключенные в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. №233-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Указанные выше формы ГЧП имеют отличительные признаки, на которые представители государственной власти должны опираться при структурировании отношений в рамках конкретного проекта.

В приложении 1 представлено сопоставление концессии и иных форм ГЧП по основным параметрам, исходя из принятой в мире классификации.

Принципиально важным вопросом, при принятии участия в проектах ГЧП, является финансирование проектов ГЧП. В РФ финансирование капитальных затрат по проекту ГЧП осуществляется при помощи финансовых инструментов, к которым можно отнести следующие:

• государственное финансирование;
• собственные средства частного инвестора;
• долговое финансирование, в том числе облигационный заем, средства пенсионных фондов, привлекаемые посредством выпуска ипотечных и концессионных облигаций;
• кредиты российских и международных финансовых институтов (Европейский банк реконструкции и развития (далее - ЕББРР), Международный финансовый клуб (далее - МФК) и др.), в том числе проектное финансирование;
• банковские кредиты;
• гранты международных финансовых институтов.

В условиях ГЧП источники финансирования проектов определяет частный инвестор, а органы государственной власти осуществляют координацию и контроль за реализацией проектов с позиции приоритетов развития инфраструктурного комплекса и бюджетной эффективности. Для реализации проектов ГЧП создаются специализированные проектные компании (SPV - Special Purpose Vehicle), которые осуществляют процесс постепенного накопления финансовых ресурсов. Важную роль в финансировании проектов ГЧП играют первоначальные инвесторы - инициаторы проекта, которыми могут стать разработчик проекта, инжиниринговая или строительная компании, управляющая компания или конкретный частный инвестор. Другой группой участников финансирования проектов ГЧП являются кредиторы - лица, инвестирующие в проект ГЧП после его разработки, а именно коммерческие банки, банки развития, различные финансовые учреждения, а также иные стратегические инвесторы, в частности пенсионные фонды .

Средства пенсионных фондов являются привлекательным источником финансирования проектов ГЧП в России вследствие рублевой ликвидности, долгосрочного характера, низкой процентной ставки по данному виду капитала, а также наличии высокого спроса со стороны данных организаций на новые инструменты, позволяющие диверсифицировать портфель вложений.

Оптимальным инструментом для привлечения пенсионного финансирования являются концессионные и ипотечные облигации. Для данного вида ценных бумаг принято специальное нормативное регулирование, позволяющее инвестировать пенсионные накопления в упрощенном порядке. Концессионные облигации представляют собой вид ценных бумаг, которые юридическое лицо (частный партнер) выпускает на основании заключенного концессионного соглашения, и предполагает целевой характер эмиссии -реализацию действующего концессионного соглашения. Ипотечные облигации также является эффективным средством привлечения средств пенсионных фондов к финансированию проектов ГЧП. Данные ценные бумаги могут быть использованы при условии, что они были допущены к торгам и соответствуют хотя бы одному из критериев: выпуску облигаций присвоен рейтинг не ниже «ВВ-» (по данным международного рейтингового агентства Fitch или Standard&Poor’s) либо рейтинг «ВаЗ» (по данным агентства Moody’s); выпуск облигаций включен хотя бы в один котировальный список высшего уровня.

Изучив систему финансирования проектов ГЧП, перейдем к рассмотрению особенностей их налогообложения.

Для успешного осуществления проектов в условиях государственно-частного партнерства необходимо привлечение механизмов финансовой поддержки инвестора, среди которых особое место занимает налоговое льготирование, которое выражается в «налоговых каникулах» (освобождения от налога на прибыль в течение льготного периода); освобождения иностранных сотрудников и кредиторов, вовлеченных в проект, от подоходного налога; освобождения от налога на недвижимость или уменьшение налоговой ставки по его уплате; освобождения от уплаты или уменьшение импортных пошлин на ввоз оборудования, сырьевого материала и их комплектующих для строительства, эксплуатации и технического обслуживания проекта; налоговых льгот по платежам роялти; возврата налоговых платежей для иностранных инвесторов, которые реинвестируют полученную прибыль с проекта в новые инфраструктурные проекты на территории РФ; вычетов из налогооблагаемого дохода некоторых расходов, такие как оплата коммунальных услуг и транспорта; амортизационных отчислений (износ или амортизация).

Несмотря на вышеперечисленные выгоды при налогообложении, налоговым законодательством предусмотрены нормы, увеличивающие налоговую нагрузку на концессионера, а значит, снижающие инвестиционную привлекательность проектов ГЧП, к которым можно отнести:

• - отсутствие возможности полной амортизации объекта концессионного соглашения в течение срока действия соглашения. В этом случае есть вероятность того, что концессионер понесет потери в части «недоамортизированной» стоимости объекта концессионного соглашения, если срок полезного использования объекта превышает срок соглашения;
• - особенности отнесения процентов по долговым обязательствам к расходам при расчете налога на прибыль организаций определенные в статье 269 Налогового Кодекса РФ (налоговые правила «тонкой капитализации»);
• - обложение налогом на имущество объекта концессионного соглашения;
• - налогообложение при осуществлении платы концедента;
• - риск налогообложения в общем порядке капитального гранта, полученного концессионером;
• - риск начисления «исходящего» НДС по завершении строительства объекта концессионного соглашения.

Рассмотрев особенности налогообложения проектов ГЧП, можно сделать вывод, что в настоящее время вопрос налогообложения при реализации концессионных соглашений в полной мере не урегулирован, в виду противоречий норм, указанных в законодательстве, друг с другом, что приводит к различному толкованию налоговыми и судебными органами.

Государственно-частное партнерство связано с наличием значительной рисковой составляющей, которая проявляется как в отношении публичного, так и частного партнеров. В России известные опасения, с которыми участники подготовки проектов ГЧП, в первую очередь связаны с несовершенной практикой управления проектными рисками. Чтобы разобраться с данным вопросом, рассмотрим какие бывают риски при использовании механизма ГЧП и каким образом осуществляется управление ими.

Существует обобщенная классификация рисков государственночастного партнерства, составленная на основе отечественного опыта, которая представлена в приложении 2.

Изучив классификацию рисков ГЧП, перейдем к вопросу, каким образом осуществляется защита от рисков и управление ими. В России выработаны механизмы (инструменты), обеспечивающие защиту от рисков. Для государства к ним можно отнести следующие.

• • контрольные и информационные полномочия;
  • штрафы, вычеты, удержания;
  • прямое управление;
  • расторжение соглашения и компенсация при расторжении.
• 2. Обеспечительные механизмы:
  • банковская гарантия на этапе конкурса;
  • банковская гарантия исполнения соглашения, изменение ее размера;
  • резервные фонды (капитальный ремонт, ремонт при передаче

• платежный механизм;
• прямые соглашения с подрядчиками.

Для инвестора существуют следующие механизмы защиты от рисков:

• 1. Права по соглашению о ГЧП (концессионному соглашению):
  • продление сроков строительства;
  • компенсация дополнительных затрат (стоимость финансирования, упущенная выгода)
  • расторжение соглашения;
  • расчет компенсации при расторжении .
• 2. Обеспечение прав инвестора: суверенный рейтинг государства. Помимо вышеперечисленных отдельных, для каждого участника

ГЧП, механизмов защиты от рисков существуют и общие. К ним относится :

• 1. Участие в проекте финансирующих организаций:
  • доскональная проверка проекта при принятии решения о финансировании;
  • высокие стандарты оформления проектной и финансовой документации - проект как ключевое средство обеспечения для банков;
  • мотивация банков поддержать проект при возникновении проблем - расчет компенсации при расторжении;
• 2. Страхование:
  • особенности страхования в проектах ГЧП;
  • бенефициары (выплаты) по страхованию;
  • критерий экономически рационального восстановления проекта.

Кроме механизмов защиты от рисков, существует несколько основных подходов управления рисками, к которым относятся следующие.

• 1. Избежание риска (если можно устранить причину возникновения риска или выбрать другую форму предоставления общественных услуг, в которой возникновение подобного риска станет невозможным).
• 2. Предупреждение риска (если можно сократить вероятность возникновения риска или уменьшить негативные последствия от его возникновения).
• 3. Страхование от риска (покупка плана страхования от рисков, которая повсеместно используется для финансовых рисков).
• 4. Передача риска тому участнику партнерства, который способен эффективнее управлять риском.
• 5. Принятие риска (принятие бремени потерт от риска, так как издержки на управление рисками выше).

Подробно изучив риски проектов ГЧП, выясним какие есть преимущества (выгоды) и бывают ли недостатки, выраженные в каких- либо ограничениях, в таком механизме, как государственно-частное партнерство. Начнем с преимуществ, выясним какие они есть у государства и бизнеса.

К основным преимуществам (выгодам) от участия в ГЧП для государства относится следующее }